难获“孤儿”身份的弃婴们

　　本刊记者_范传贵

　　袁厉害收养的7名弃婴，至死也没能获得一个“孤儿”的身份。

　　国家民政部近日对外发布称，我国现有失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人61.5万名，其中民政部门儿童福利机构养育的孤儿仅10.9万名。

　　兰考被烧死的7个孩子，以及袁厉害收养的另外20余名弃婴，不在这10.9万之中，也不在61.5万之中。

　　2010年，国务院办公厅《关于加强孤儿保障工作的意见》出台，被视为中国儿童福利事业进入一个新阶段的里程碑。该意见提出了“建立孤儿基本生活保障制度”、“提高孤儿医疗康复保障水平”、“扶持孤儿成年后就业”等等一系列利好政策，对孤儿保障工作进行了制度安排。

　　然而这一切的前提是，获得一个孤儿身份。尽管在许多官方法律文书中，孤儿和弃婴都被并列提及，但在具体的操作中，孤儿和弃婴往往被割裂开来。弃婴如果被认定为“孤儿”，即意味着能够获得一本《儿童福利证》，享受国家的儿童福利政策，而未能获得这一身份，则只能在被父母遗弃一次后，再一次被国家的政策遗弃。

　　袁厉害的孩子们，只是被政策所遗弃儿童中的冰山一角。

　　未被收养的孩子

　　1月7日下午4点，在记者面前坐下后，停职前的兰考县民政局社救股股长冯杰开口便说：“我们的工作的确存在一些疏漏。”

　　冯杰2007年开始进入兰考县民政局社救股工作，这个有4个工作人员的办公室，在2011年以前，分管的唯一工作就是弃婴救助。2011年开始，根据《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》，该部门也开始负责孤儿认定这项工作。

　　冯杰向记者介绍，弃婴的收养，一般要走这样的流程：“有人捡拾到弃婴以后，首先必须向派出所报案，由派出所送到民政局，民政局再出具弃婴身份证明，送往开封市福利院。”

　　然而多年来，兰考县的弃婴救助工作并非完全如此。袁厉害在接受本刊记者采访时称，在兰考，一些小孩被遗弃在医院、卫生院的，医生都会打电话让她抱走；经常早上起来一开门，门口也放着小孩；有人打电话报警，110出警后，发现被遗弃的小孩也会送过来。

　　袁厉害女婿郭海洋回忆称：“我记得比较准确的是，2012年上半年就有两个弃婴是警察送过来的。”

　　为什么弃婴不被送到民政局，而都送到袁厉害家？冯杰在此前接受媒体采访时称，造成袁厉害收养弃婴越来越多直至无法控制的真正原因是，兰考没有福利院。那么为什么兰考不修建属于自己的孤儿院？冯杰的回答是，很有必要，但尚不在县城发展的优先考虑计划之列。

　　本刊记者了解到，兰考县有一个救助站，成立于上世纪50年代，2007年前后搬迁新址，有20余间房子。

　　这座新的救助站占地3亩，救助站站长聂杰对媒体称投资在七八十万元，目前每年的运营费用是12万元左右。但此前，该救助站业务不包括弃婴收留一项，有人将弃婴送到救助站，他们只好劝说对方将弃婴送到县民政局或开封市福利院。

　　2011年9月份，该县民政局在救助站建立了弃婴临时救助点。但该救助站两名工作人员向记者透露，到火灾发生以前，他们仅短暂救助过两三名弃婴，后来均送往开封市福利院。这与兰考县官方“2011年设立临时救助点以来，共接收30余名弃婴”说法大相径庭。

　　兰考县官方称，经过多次努力，民政部门曾将10余名年龄小的孩子接走，其余年龄较大者，跟随袁厉害生活。开封市社会福利院负责人王永喜也公开称：“在我担任院长的5年多中，不下10次劝说袁厉害将孩子送往福利院，还数次邀袁厉害到福利院参观。每次参观完，袁厉害都说福利院的条件好，答应将孩子送来，但一回家就没信了。”

　　而郭海洋给出的另一种说法是：“我们也送过去开封福利院，但是到那儿，他们就向我们要手续，小孩哪来的，要证明，但这手续根本就没法办，谁都不知道弃婴哪来的。有一些公安局给你开了证明，但是有一些就不给你开了。”

　　“他胡说！”袁厉害听了王永喜的说法后，第一反应就是激动地反驳：“我当时和他说，我慢慢给你吧，一下子拉走会要了我的命，他也答应，后来拉走了5个小的。”

　　袁厉害说，后来她自己也给福利院送过孩子，但是有一段时间福利院不好上户口，又不接收了，要求公安局开证明孩子是谁给的，“放在门口的孩子我们怎么知道是谁的？”

　　至死未被认定为“孤儿”

　　错过了福利机构的收养，袁厉害的孩子们原本也并不该被完全遗忘。

　　在2010年国务院办公厅《关于加强孤儿保障工作的意见》出台后，国家民政部、财政部又下发了《关于发放孤儿基本生活费的通知》。

　　2011年5月，河南省也下发了《河南省政府办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》。按照该《意见》，河南省孤儿基本生活最低养育标准为：社会散居孤儿每人每月不低于600元，机构养育孤儿每人每月不低于1000元。

　　河南省民政厅随后也发文，要求加强孤儿指导养育工作。在这份文件中，河南省民政厅对孤儿养育的管理进行了明确的规定。

　　文件要求，建立“一书一协议一记录”工作机制。其中“一书”内容包括“与社会散居孤儿监护人(单位)签订指导养育协议，对孤儿养育状况进行定期巡查和监督评估，对监护人(单位)进行指导和培训，负责代理孤儿权益的相关事务，协助所属民政部门与相关部门协调，落实孤儿优惠政策”。

　　“一协议”内容包括“县级人民政府民政部门与社会散居孤儿的监护人或通过儿童福利指导中心与社会散居孤儿的监护人签订指导养育协议，明确监护人监护职责和抚养义务，对监护人领取、使用孤儿基本生活费、提高孤儿养育质量提出要求”。“一记录”则要求各级民政部门要对孤儿养育情况进行定期巡访，建立巡访记录和巡访档案。

　　如果袁厉害收养的孩子们也被列入这一系列文件照顾范围，意味着其收养弃婴的行为将被纳入管理，孩子们将享受到每人每月不低于600元的基本生活费，并在教育、住房、就业等一系列问题上有所保障。

　　据袁厉害回忆，20余年来，她一共收养过100余名弃婴，其中被官方登记在册的34名，其中大部分人获得了户籍登记，20人享受了低保。但没有一个人，享受到上述政策所规定的待遇。

　　兰考县民政局公布的数据显示，全县已经认定的孤残儿童共有595人，其中残疾孤儿4人。这些孤儿，外祖父母养育的472人，其他亲属养育的123人。但“按照省民政厅有关规定，袁厉害等人个人收养的弃婴，不在上述统计之列”。

　　“这指的是孤儿，或者是父母双亡，或者其他原因，由家人、亲属照顾的，和弃婴不同。”兰考县民政局社救股股长冯杰向记者解释称。

　　记者搜索发现，就在火灾发生的8天前，12月26日，河南当地媒体还曾对兰考县民政局2012年度工作进行表扬报道。文章中称：“今年以来，按照上级要求，我们认真开展了孤儿身份核查认定工作，共认定孤儿615人，全年共发放孤儿基本生活费258.3万元。”

　　文章还提到，在2012年5月份河南省民政厅孤儿保障工作检查中，“兰考县的做法得到省厅领导的充分肯定，工作经验也被省厅作为规范管理的典型向全省推广。”

　　但这所有的成绩和荣誉都与袁厉害家收养的孩子们无关。

　　“孤儿”身份认定之难

　　国务院《关于加强孤儿保障工作的意见》规定：“孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人，由地方县级以上民政部门依据有关规定和条件认定。”

　　一名民政系统官员向记者解释，按照这个概念，失去父母应理解为父母双亡，查找不到父母应理解为被遗弃的婴儿。

　　这与《收养法》中对孤儿的定义并不统一。按《收养法》规定，弃婴指的就是父母双亡的儿童。

　　2010年，山西榆次农民刘某因收养一名弃婴而被罚款2000元一事，曾引起轰动。当地民政部门负责人对媒体解释称：“由于刘某收养的是弃婴而非孤儿(虽然说弃婴找不到真正的生身父母，但并不能证明其亲生父母已经死亡)，所以弃婴不算孤儿。”

　　对这一问题，民政部曾下发过一则《关于在办理收养登记中严格区分孤儿与查找不到生父母的弃婴的通知》，称：“为了严格执行《收养法》，维护当事人的合法权益，现就此问题，特做如下通知：我国《收养法》中所称的孤儿是指其父母死亡或人民法院宣告其父母死亡的不满14周岁的未成年人。”

　　这样的冲突，让各地在孤儿认定的实际操作中陷入模糊。“国家对孤儿的认定这块有一个很明确的规定，但是对弃婴则没有。”开封市民政局社会福利科科长韩付平对本刊记者表示。

　　2011年，河南省民政厅曾下发过一个《关于做好孤儿身份核查及登记管理工作的通知》，对全省孤儿身份认证工作进行部署。该通知将“查找不到生父母的弃婴和未满18周岁的未成年人”列为可以被认定为孤儿的人群之一。

　　然而接下来对“社会散居孤儿”的认定程序却极为复杂，包括申请、审核、审批三个环节。仅在申请环节，就要求孤儿监护人提供以下三类证明材料之一：公安部门、民政部门、医疗机构出具的孤儿父母死亡证明，包括户籍注销证明、火化证明、病故证明；人民法院出具的孤儿父母宣告死亡判决书原件或加盖法院公章的复印件；人民法院出具的孤儿父母宣告失踪判决书原件或加盖法院公章的复印件。

　　这样的规定似乎又将找不到父母的“弃婴”排除在外。民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中对此现象也有所注意，在一次关于孤儿生活保障的会议上，他表示：“按照政策要求，审核认定孤儿身份时申请人要出具孤儿父母死亡证明或人民法院宣告孤儿父母死亡或者失踪证明，在实际工作中， 大部分地区尤其是山区、牧区和少数民族地区， 农村孤儿父母失踪或一方死亡一方远走他乡杳无音信后， 孤儿实际监护人举证困难， 得不到法院的证明文件且该类诉讼要产生约千元的费用， 监护人不愿意承担或者无力承担，从而造成相应证明材料出具难， 直接制约了孤儿身份认定。”

　　徐建中对于这一困境下的工作开展提出要求，县以下基层民政部门， 要加强与公安、法院等相关部门协调， 创造条件为每个孤儿办理相应手续， 既要做到审核把关严格， 维护政策严肃性；又要做到应保尽保， 确保每个孤儿享受到国家的保障政策。

　　但基层民政部门并不能完全做到。以兰考县民政局为例，在能够给袁厉害收养的孤儿办理户籍登记、低保等情况下，并未将他们登记为孤儿。

　　“非法收养”如何管理

　　兰考县副县长吴长胜在早期接受媒体采访时称，如果从法律角度说，根据1991年出台、1998年修改的《收养法》的有关规定，收养弃婴和儿童，需要具备4个条件：一是无子女，二是具备抚养能力，三是未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病，四是年满30周岁，而且必须在县级以上民政部门登记。

　　吴长胜称，1966年出生的袁厉害育有二男一女，且均已成家独立生活，从法律的角度说，袁厉害不完全具备收养条件。民政部门考虑到国家政策的有关规定，也采取了一些积极有效的措施，对其讲政策、讲条件，想方设法将其收养的弃婴疏导到正规的福利机构抚养。几年来，县民政部门先后将其10名收养的弃婴送到开封市社会福利院。尽管如此，其收养的弃婴数量还是远远超出了法律规定的条件。

　　而兰考县民政局局长杨佩民在接受采访时，表达则更加直接：“按照收养法的规定，袁厉害不具备收养资格，没有能力没有条件收养弃婴，也没有相关手续，属于违法收养。”

　　“违法收养”说法一出，即引来质疑重重。后兰考县民政局党委副书记李美姣在接受媒体采访时改口称，此前对袁厉害“非法收养”的说法不够准确，应称其为“私自收养”。

　　然而，即便是私自收养一说，郭海洋也并不认同。“政府也承认了他们默许了我妈妈的行为，作为一个不作为的政府部门，去指责一个人的爱心之举，本来这事是你管的，现在人家给你管了，出了事情以后你又出来指责人家，说你这事不能管，你脸红不脸红？”

　　事实上，我们无法否认“非法收养” 的客观存在。

　　在2011年河南省进行的孤儿身份核查及登记管理工作中，袁厉害的孩子们，被排除在核查范围之外。

　　韩付平告诉记者，按照通知，该次核查的范围为：包括城市、农村散居的孤儿和民政部门兴办或民政部门认定的福利机构养育的孤儿，非民政部门认定的民间组织和个人收养或抚养的孤儿不属于本次核查范围。

　　“就是因为这一条，所以我们没有给袁厉害收养的孩子做登记。” 韩付平说道。

　　而一旦错过孤儿认定，私人弃婴收养就陷入完全无身份、无监管、无扶持的“非法”状态之下。国家福利院早期的一项统计数据显示，我国儿童福利院每年平均供养水平在1.5万名左右。按照这样的供养水平，社会上约有至少1/3的孤儿不能得到有效的救助。

　　曾任民政部社会福利和慈善事业促进司司长、现为北京师范大学中国公益研究院院长的王振耀对此深表愤慨。他向媒体表示，由于一些残疾儿童的父母无法将孩子送到福利院，导致大量孤残儿童流落社会，由于领养孤儿也执行严格的户籍登记制度，许多拿不出父母死亡证明的孩子无法得到合法领养。

　　开封市市委书记祁金立对此的态度是，如果政府默许了这类非法收养的存在，那么对它包括消防等方面都应该有一些监管。“而当地只是把它作为一个普通家庭了，平时像对幼儿园、福利院等类似场所的检查，并没有对它进行。”祁金立在接受本刊记者独家专访时坦言，“它实际上是个漏洞，形成问题，确实是政府对法律的认识不到位，管理不规范，也是个工作的缺失。”

　　而在全国层面，民政部门也只是对合法收养送养进行登记管理，没有一个专职部门依据有关条例对不合法的收养进行管理，产生了很多遗留问题。

　　民政部相关负责人近日公开表示，兰考事件表明我国儿童救助保护体系还不尽完善：有些法规需要修订，如公民收养条件过高；相关法规宣传普及不够；孤儿、弃婴的发现、报案、移送的网络体系不够健全；多数县(市、区)没有专门的儿童社会福利机构等。

　　王振耀对此的呼吁是：“我国儿童福利无法律保障、无专职机构、无基本设施的状况该结束了。美国1910年就召开了白宫儿童会议确立了儿童福利的政策方向，泰国和印度、巴西的所有儿童都享受免费午餐，我们什么时候能够赶上这些发展中国家呢？”

　　西南政法大学教授袁林在2010年曾撰写《关于加强孤残儿童救助和权利保护的立法建议》、《关于加大孤残儿童救助财政投入的建议》两份提案，作为民革中央2010年全国两会集体提案提交全国政协，最后推动了《关于加强孤儿保障工作的意见》的出台。

　　然而，袁林认为，我国以宪法为核心的法律法规及相应的政策措施缺乏对孤、残儿童这一特殊群体的应有关照，没有针对性。袁林称，她更加希望得到的结果是，建立起一套专门保护孤残儿童权利的法律法规体系。